財(cái)金[2015]21號
各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號），為有序推進(jìn)政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項(xiàng)目實(shí)施，保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。請遵照執(zhí)行。
附件：政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引
財(cái)政部
2015年4月7日
附件：
政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引
第一章 總則
第一條根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）和《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號）等有關(guān)規(guī)定，制定本指引。
第二條本指引所稱財(cái)政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。
第三條開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。
第四條財(cái)政承受能力論證采用定量和定性分析方法，堅(jiān)持合理預(yù)測、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，統(tǒng)籌處理好當(dāng)期與長遠(yuǎn)關(guān)系，嚴(yán)格控制PPP項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模。
第五條財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“通過論證”和“未通過論證”?！巴ㄟ^論證”的項(xiàng)目，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！拔赐ㄟ^論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。
第六條各級財(cái)政部門（或PPP中心）負(fù)責(zé)組織開展行政區(qū)域內(nèi)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總統(tǒng)計(jì)行政區(qū)域內(nèi)的全部PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任，對財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督管理。
第七條財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門，共同開展PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作。必要時(shí)可通過政府采購方式聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助。
第八條各級財(cái)政部門（或PPP中心）要以財(cái)政承受能力論證結(jié)論為依據(jù)，會同有關(guān)部門統(tǒng)籌做好項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、采購、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等全生命周期管理工作。
第二章責(zé)任識別
第九條 PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財(cái)政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等。
第十條股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。如果社會資本單獨(dú)組建項(xiàng)目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。
第十一條運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。政府付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任；使用者付費(fèi)模式下，政府不承擔(dān)運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。
第十二條風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)帶來的財(cái)政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求風(fēng)險(xiǎn)以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財(cái)政或有支出責(zé)任。
第十三條配套投入支出責(zé)任是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。配套投入支出應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案合理確定。
第三章 支出測算
第十四條財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任分別進(jìn)行測算。
第十五條股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：
第十六條運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算。
對政府付費(fèi)模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤。計(jì)算公式為：
對可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。計(jì)算公式為：
n代表折現(xiàn)年數(shù)。財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。
第十七條年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財(cái)政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。
第十八條合理利潤率應(yīng)以商業(yè)銀行中長期貸款利率水平為基準(zhǔn)，充分考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)的不同情景，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等因素確定。
第十九條在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮合理利潤率變化對運(yùn)營補(bǔ)貼支出的影響。
第二十條 PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制通常與消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、勞動(dòng)力市場指數(shù)等因素掛鉤，會影響運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。在可行性缺口補(bǔ)助模式下，運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任受到使用者付費(fèi)數(shù)額的影響，而使用者付費(fèi)的多少因定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制而變化。在計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制的影響。
第二十一條風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。如果PPP合同約定保險(xiǎn)賠款的第一受益人為政府，則風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)為扣除該等風(fēng)險(xiǎn)賠款金額的凈額。
比例法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項(xiàng)目的全部建設(shè)成本和一定時(shí)期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。
情景分析法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風(fēng)險(xiǎn)的各類事件和變量進(jìn)行“基本”、“不利”及“最壞”等情景假設(shè)，測算各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。計(jì)算公式為：
概率法。在各類風(fēng)險(xiǎn)支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計(jì)算各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。
第二十二條配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用。配套投入支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價(jià)值。計(jì)算公式為：
第四章 能力評估
第二十三條財(cái)政部門（或PPP中心）識別和測算單個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任后，匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財(cái)政承受能力評估。
第二十四條財(cái)政承受能力評估包括財(cái)政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估。財(cái)政支出能力評估,是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響;行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估，是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。
第二十五條每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對外公布。
第二十六條鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建 PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。
第二十七條在進(jìn)行財(cái)政支出能力評估時(shí)，未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
第二十八條 “通過論證”且經(jīng)同級人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
第二十九條在PPP項(xiàng)目正式簽訂合同時(shí)，財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)對合同進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財(cái)政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導(dǎo)致財(cái)政支出責(zé)任出現(xiàn)重大變化。財(cái)政部門要嚴(yán)格按照合同執(zhí)行，及時(shí)辦理支付手續(xù)，切實(shí)維護(hù)地方政府信用，保障公共服務(wù)有效供給。
第五章 信息披露
第三十條省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)匯總區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目目錄，及時(shí)向財(cái)政部報(bào)告，財(cái)政部通過統(tǒng)一信息平臺（PPP中心網(wǎng)站）發(fā)布。
第三十一條各級財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)當(dāng)通過官方網(wǎng)站及報(bào)刊媒體，每年定期披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財(cái)政支出責(zé)任情況。應(yīng)披露的財(cái)政支出責(zé)任信息包括：PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任數(shù)額及年度預(yù)算安排情況、財(cái)政承受能力論證考慮的主要因素和指標(biāo)等。
第三十二條項(xiàng)目實(shí)施后，各級財(cái)政部門（或PPP中心）應(yīng)跟蹤了解項(xiàng)目運(yùn)營情況，包括項(xiàng)目使用量、成本費(fèi)用、考核指標(biāo)等信息，定期對外發(fā)布。
第六章附則
第三十三條財(cái)政部門按照權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)原則，對政府在PPP項(xiàng)目中的資產(chǎn)投入，以及與政府相關(guān)項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行會計(jì)核算，并在政府財(cái)務(wù)統(tǒng)計(jì)、政府財(cái)務(wù)報(bào)告中反映；按照收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)原則，對PPP項(xiàng)目相關(guān)的預(yù)算收入與支出進(jìn)行會計(jì)核算，并在政府決算報(bào)告中反映。
第三十四條本指引自印發(fā)之日起施行。
附：
PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作流程圖
